مليارات الصندوق 3 او 5.. والا نحو فنزويلا!

مايو 13, 2020

فيوليت غزال البلعة

قد يكون لبرنامج صندوق النقد الدولي “قيمة” لمستقبل لبنان. الا ان نجاح أي برنامج للصندوق، يرتبط بمشاركة حكومة “مستعدة للعمل كشريك جاد في رعاية الإجراءات الصارمة من خلال النظام السياسي”. ورغم ان الحكومة الحالية “قد لا تكون ملتزمة أو غير ملتزمة تمامًا ببدء إصلاحات طموحة، فليس من المؤكد على الإطلاق أنه سيكون هناك وقت أفضل للبدء. البديل لبدء مثل هذه الرحلة راهنا، هو الشلل والانحدار التدريجي إلى وضع أسوأ بكثير، أقرب إلى ذلك نموذج فنزويلا”.
هذه خلاصة تقرير أورده مركز “كارنيغي” للدراسات امس، وأعده الإقتصاديون عامر بساط (مدير في BlackRock وخبير سابق في صندوق النقد)، مارسيل كاسارد (مسؤول سابق في الصندوق ومدير سابق في “دويتشه بنك”)، وإسحاق ديوان (أستاذ علوم الاقتصاد في جامعة باريس، عمل مع الصندوق خلال تخفيض ديون أميركا اللاتينية منتصف الثمانينيات وديون غانا وليبيريا وسيراليون (2006-2011).
وينشر موقع Arab Economic News التقرير الذي استهدف تحديد التوقعات مع بدء المفاوضات بين لبنان وصندوق النقد الدولي، “ونظرا الى خطورة الأزمة، يحتاج كل طرف الى فهم قيود الطرف الآخر بسرعة وبسرعة”.
توقع حزمة متواضعة
فقد أورد التقرير أن الأرقام التي تم تداولها في لبنان حول حجم حزمة الصندوق والمساعدات الدولية، “مفرطة في التفاؤل”. وأشار الى ان السلطات اللبنانية تحدثت عن حزمة بقيمة 10 مليارات دولار، “لكن بالنظر إلى حصة لبنان الصغيرة في الصندوق -نحو 861 مليون دولار- والشكوك في أن الحكومة اللبنانية ستكون قادرة على تنفيذ “برنامجًا صعبًا للغاية”، فمن غير المحتمل أن يلتزم الصندوق بأكثر من 3 إلى 5 مليارات دولار، وهو أربعة إلى خمسة أضعاف حصة لبنان من الصندوق. وبالمقارنة، كانت أحجام البرامج الحديثة في مصر والأردن وتونس 4.2 و2.7 و2.3 مرة من حصة الصندوق لكل دولة على التوالي”.
ورجح التقرير “أن تطلب الحكومة اللبنانية المزيد من التمويل من البنك الدولي ومن الدول المانحة في مؤتمر “سيدر”، وربما من بعض دول مجلس التعاون الخليجي. بحسب التقليد، يعد برنامج صندوق النقد شرطًا أساسيًا لفتح تمويل إضافي. لكن الموارد المالية للدول المانحة مقيدة بسبب الركود المرتبط بوباء “كورونا” وانهيار النفط”.
وأضاف “بمجرد الإعلان عن حزمة الدعم المالي التي يحددها صندوق النقد للبنان، ستتوسع دائرة الدعم الى 15 و20 مليار دولار (3 – 5 مليارات دولار من الصندوق والباقي من مصادر دولية وسيادية أخرى). ومع ذلك، يرجح أن تكون المبالغ الفعلية المصروفة متداخلة على مدى سنوات عدة. على هذا النحو، فإن برنامج الصندوق التمويلي سيكون ثانويًا مقارنة بالفوائد الأخرى التي ستجلبها مشاركته في ملف لبنان.
إن للدول، مثل لبنان، ذات المناخات السياسية المعقدة والالتزامات الحكومية المشكوك فيها، احتمال كبير أن تخرج برامج صندوق النقد عن مسارها ليتم حجب المدفوعات. يترتب على ذلك ثلاثة آثار تتعلق بكيفية التفاوض على البرنامج ومراقبته في الحال اللبنانية.
أولاً، ستكون المفاوضات مثيرة للجدل، وستشمل جولات متعددة، وستستغرق المخاطرة أشهرًا بدل أسابيع ليتم الانتهاء منها. ثانيًا، حتى بعد التوصل إلى اتفاق مبدئي، لن يقوم الصندوق بصرف الأموال حتى يتم تشريع عدد من “الإجراءات المسبقة”، وهو تدبير يجب الالتزام به قبل إقرار أول دفعة. وثالثا، حتى بعد تنفيذ تلك الإجراءات، سيكون لدى الصندوق قائمة بإجراءات أخرى يتوقع تنفيذها لاحقا، مما سيبقي مراجعة التنفيذ فصليا او شهريا مرتبط بتنفيذ تلك الإجراءات. وسيتم ربط الدفعات (مبالغ صغيرة) بإكتمال كل مراجعة بنجاح.
من حيث الجوهر، من المرجح أن تدور بنود برنامج صندوق النقد حول التدابير الآتية: انخفاض كبير في قيمة الليرة اللبنانية (يليه شبه تعويم لسعر الصرف) بهدف استعادة القدرة التنافسية الاقتصادية، وتضييق عجز الحساب الجاري، والمساعدة في إعادة بناء الاحتياطيات، جهد مالي هائل يولد فائضاً أولياً على مدى العامين أو الثلاثة المقبلة، تخفيض عميق ومستدام للديون يضمن أن لبنان لن يواجه صعوبات في خدمة ديونه مستقبلا، إعادة رسملة النظام المصرفي وإعادة هيكلة مصرف لبنان. لن يكون من السهل تنفيذ أي من هذه الإجراءات، وسيكون التعديل الاقتصادي مؤلمًا وطويلًا. بمرور الوقت، سيركز البرنامج بشكل متزايد على الإجراءات التي تسمح للبنان بإيجاد مسار نمو جديد”.
وبحسب تقرير “كارنيغي”، يرجح على الفور “أن يتم تخفيض قيمة الليرة اللبنانية بحكم الأمر الواقع، ويحتمل أن يتوقف البنك المركزي عن دعم العملة لوقف نزيف احتياطيات البلاد من العملات الأجنبية. والأهم، يجب أن يكون الانخفاض كبيرًا بما يكفي لتحويل الحساب الجاري من عجز بنسبة 25% من الناتج المحلي الإجمالي إلى ما بين 5 و8% من الناتج ليكون أكثر قابلية للإدارة، وبالتالي تقليل احتياجات التمويل الخارجية للبلاد بشكل حاد. يمكن أن يحدث هذا التأرجح الكبير في الحساب الجاري بسبب عاملين: ستنخفض الواردات خلال فترة الركود العميق وستستعيد الصادرات القدرة التنافسية بعد الانخفاض الحاد. سيكون تعديل الحساب الجاري بهذا الحجم متماشياً مع الدول الأخرى التي عانت من أزمات مماثلة، مثل إيسلندا واليونان.
لحسن الحظ، ليس لدى لبنان حاجة فورية كبيرة الى إصلاحات هيكلية لأسواق العمل والمنتجات، بسبب مرونتها نسبياً مقارنة بالدول الأخرى متوسطة الدخل. بدل ذلك، يرجح أن يكون العنصر الأكثر إلحاحًا في حزمة صندوق النقد في الجانب المالي. إذ بعد انهيار الإيرادات الضريبية، يتوقع أن تسجل الحكومة عجزًا أوليًا كبيرًا في 2020. نظرًا لعمق الركود وتأثير “كورونا”، يحتمل أن يكون صندوق النقد متساهلاً في البداية ولن يطلب التحول الفوري إلى الفائض الأساسي. ومع ذلك، حتى ان احتواء عجز الميزانية في 2020-2021 سيكون تحديًا كبيرًا ومجال تركيز رئيسي للبرنامج.
في كل الاحتمالات، سيطلب صندوق النقد على الفور إجراء بعض الإصلاحات المالية البارزة، ومنها في قطاع الكهرباء. في العادة، يطالب برنامج الصندوق بتوسيع القاعدة الضريبية وتخفيض الإعانات وتحسين إدارة الضرائب والجمارك. من المرجح أن تكون المجالات الأكثر إثارة للجدل، مثل إصلاحات المعاشات التقاعدية وتدابير مكافحة الفساد وخفض حجم الخدمة المدنية، تحتاج لآجال تنفيذ طويلة وعادة ما تكون أكثر عرضة لخطر الفشل.
بالنسبة الى الديون، سيطالب الصندوق بخفضها على نحو كبير لجعل رصيد الدين أكثر قابلية للإدارة أي بنسبة 60-80% من الناتج المحلي. وأساس هذا الطلب هو أن القواعد الداخلية للصندوق تمنعه من إقراض الدول ذات الدين المرتفع بشكل غير مستدام، لأنه يهدد قدرتها على سداد التزاماتها للصندوق. وتاليا، ستكون هناك حاجة إلى خفض إضافي للديون لإفساح المجال للدين الجديد الممنوح من الصندوق. قد تكون هذه قضية مثيرة للجدل خلال المفاوضات، اذ سترغب الحكومة في خفض اكثر تواضعا للديون خشية تأثيرها على القطاع المصرفي والمودعين.
القطاع المصرفي هو الموقع الذي ستكمن فيه معظم التعديلات الصعبة. سيكون الهدف الفوري هو استعادة السيولة بما يسمح للمصارف بإلغاء تجميد الودائع تدريجيا. لن تكون هذه العملية سهلة وستستغرق بعض الوقت، لأنها ستتطلب إعادة هيكلة وتقليص جذري للقطاع المصرفي وإعادة رسملة المصارف الباقية. علما ان الهدف النهائي سيكون استعادة وصول المصارف إلى التمويل الأجنبي وإعادة توجيهه نحو تعزيز الانتعاش الاقتصادي بدل كونه قناة للتمويل الحكومي.
في ما يتعلق بالبعد الاجتماعي للبرنامج، سيكون الصندوق حساسا إلى حد ما لتأثير الركود على الشرائح الأكثر ضعفا في لبنان. أصبحت حماية الإنفاق الاجتماعي والتركيز على التوزيع العادل اجتماعياً لعبء التكيف أكثر ارتباطاً ببرامج صندوق النقد. على مر السنين، أصبح الصندوق متنبهاً للانخراط السياسي في ما يتعلق ببرامجه، وهو ما يرى أنه يزيد فرص نجاحه.
القضايا الصعبة في المفاوضات
ستكون المفاوضات بين لبنان وصندوق النقد معقدة وطويلة، خاصة في ما يتعلق بالقضايا المرتبطة بالإصلاح المالي، وخفض الديون، وإعادة هيكلة المصارف. وتقدر خطة الحكومة الإصلاحية بشكل متحفظ، الخسائر التي يجب أن يتحملها المودعون بنحو 44 مليار دولار. باستخدام أحدث التقديرات للودائع المصرفية والتي تبلغ نحو 134 مليار دولار بعد خفض قيمة العملة، فإن عملية إنقاذ مباشرة ستستلزم شطب 33% من كل الودائع، أو أكثر من 55% من الودائع التي تزيد عن 500 ألف دولار (تمثل نحو 2% من اجمالي الحسابات)، أو 70% من الودائع التي تفوق المليون دولار (تمثل نحو 1% من الاجمالي). بمعزل عن كيفية تنفيذ هذا الجهد، فهو سيشكل احد أكبر عمليات إنقاذ المودعين في التاريخ الاقتصادي الحديث.
رغم الفوائد المحتملة لحل فوري للديون من خلال إعادة الهيكلة الصعبة، فإن حجمها سيكون كبيرًا لدرجة أن التوزيع العادل والسريع للخسائر سيكون شبه مستحيل في الوضع الحالي. وبسبب توقع ضخّ القليل من الرساميل في القطاع المصرفي، فإن امتصاص هذه الخسائر الضخمة في وقت واحد قد يؤدي إلى تفاقم الكساد الاقتصادي الحالي، مما يؤخر احتمالات التعافي.
الى ذلك، ليس واضحا ما هي الفوائد من “تنقية” ميزانيات المصارف. يشير انخفاض التحويلات المالية من الخليج بعد انهيار أسعار النفط، وانخفاض عائدات السياحة بسبب فيروس “كورونا”، وتدفقات رأس المال غير المتوقعة في لبنان في الأمد المنظور، إلى أن الاستفادة من التنظيف الهائل للقطاع المصرفي ستتراكم سنوات في المستقبل. على هذا النحو، يفضل أن يركز برنامج الصندوق على الانجازات المالية قصيرة الأجل، وأسعار الصرف التنافسية، وإزالة التشوهات في الاقتصاد، مع منح القطاع المصرفي مزيدا من الوقت لإعادة بناء قوته تدريجيًا.
قد يكون النهج الأكثر واقعية هو البدء بتخفيض أكثر تواضعا للديون، وتعزيز القدرة على تحمل الديون بمرور الوقت، مع الفوائض الأولية والنمو الاقتصادي الذي يخفض تدريجيا نسبة الديون إلى 60-80% من الناتج المحلي في السنوات الخمس إلى العشر المقبلة. بالنسبة للديون المحلية (بالدولار الأميركي والليرة اللبنانية)، يمكن تحقيق خفض صافٍ للقيمة الحالية عبر تمديد فترات الاستحقاق، وخفض السندات وإدخال فترات سماح كبيرة. ويقترح حاليا في الأرجنتين خطة مماثلة لإعادة هيكلة الديون. وستكون معاملة سندات اليوروبوند أقل سخاء من معاملة الدين المحلي، وستشمل تخفيضًا كبيرًا في رأس المال. إن مثل هذا النهج المرحلي والمتمايز بين خفض الدين المحلي والخارجي سيسمح بإنقاذ المودعين.
في مثل هذا السيناريو التدريجي، ستستغرق عملية الإنقاذ المصرفي سنوات لتكتمل. وسيتعين إستمرار سريان ضوابط رأس المال خلال تلك الفترة لتثبيت أسعار الفائدة وسعر الصرف. انتهى الأمر بالدول التي لديها مشاكل مصرفية مماثلة، مثل قبرص وإيسلندا واليونان، باستخدام نهج مدروس لإعادة هيكلة المصارف. في الحالات الثلاث، كانت العملية طويلة رغم ضخ أموال كبيرة من الجهات المانحة، وبقاء ضوابط رأس المال والقيود المصرفية لمدة 3 إلى 8 سنوات. تم إلغاء القيود المفروضة على سحب الودائع تدريجياً فقط، وتم رفعها عند تعافي الاقتصاد وإستعادة ثقة الجمهور بالقطاع المصرفي. استمرت القيود العابرة للحدود أيضًا في برامج الصندوق في الدول، حيث لم تتوقف عمليات سحب الودائع الكبيرة حتى بعد وضع البرنامج (على سبيل المثال، في قبرص تم سحب 25% من إجمالي الودائع بعد تنفيذ البرنامج). في حالة لبنان، فإن السماح بسحب ودائع كبيرة بالدولار الأميركي سيرتب كلفة كبيرة على احتياطيات البنك المركزي، والتي يحتمل أن تكون المصدر الوحيد لتمويل الدولار للسنتين المقبلتين، حتى بعد دفعا صندوق النقد.
هناك طرق عدة لتحديد الخسائر التي يتحملها المودعون. أولاً، يمكن للبنك المركزي أن يزود المصارف بـ”سماح منظم”. ثانيًا، يمكن تقديم حوافز للمودعين مع تعافي الاقتصاد، من خلال ضمانات الأوراق المالية التي تدفع عندما ينمو الناتج فوق مستوى معين، أو يمكن تعويض المودعين من خلال الملكية الجزئية لأسهم المصارف. بمرور الوقت، سيتطلب التعديل في القطاع المصرفي أيضًا بيع الأصول المصرفية وضخّ رأس مال جديد.
تدور بعض القضايا الأكثر إثارة للجدل السياسي في لبنان حول توزيع الخسائر بين المودعين ومدى استخدام أصول الدولة لتعويض خسائر المصارف. في القضية الأولى، من المرجح أن يدفع صندوق النقد من أجل توزيع عادل اجتماعيًا للخسائر، كما فعل في قبرص. ثانياً، من المرجح أن يتخذ الصندوق جانب أولئك الذين يفضلون الخصخصة، كما فعل في اليونان. وبالنظر الى حجم الخسائر التي يجب تغطيتها، قد يقترح على الدولة استخدام بعض أصولها لإلغاء التزاماتها”.
صفقة صندوق النقد تجني الفوائد
ورأى تقرير “كارنيغي” انه سيكون لبرنامج صندوق النقد إيجابيات وسلبيات. على الجانب السلبي، سيطلب تخفيضًا كبيرًا في الديون وسيكون بطيئًا في صرف المبالغ التي قد تكون “متواضعة” نسبيًا. كما سيدفع من أجل التزامات أعلى بشأن الفوائض الأولية المستقبلية، ويدعم الخصخصة، ويدعو إلى الواقعية بشأن ما يمكن اكتسابه من محاولات استعادة الأصول المسروقة أو استعادة الأرباح من تدابير الهندسات المالية. إن إقناع الصندوق بأن مقاربة غير تقليدية منطقية للبنان لن تكون سهلة. إذ تتطلب من الصندوق أن يكون أكثر ابتكارا وتقدميا في نهجه وأن يستوعب خصوصيات لبنان. كما يتطلب مفاوضات صعبة ومنضبطة من قبل فريق لبناني ضليع في شؤون الاقتصاد الكلي والشؤون المالية.
على الجانب الإيجابي، هناك قيمة مضافة مهمة لحزمة صندوق النقد هي الصدقية التي ستكسبها لتدابير الحكومة، اذ أن “موافقة” الصندوق ستساعد لبنان في الوصول إلى مصادر تمويل أخرى والتفاوض مع حملة السندات. والأهم من ذلك أن مثل هذا البرنامج سيوفر الغطاء السياسي اللازم لتنفيذ إجراءات صارمة يمكن أن تحظى بدعم وطني. إلى ذلك، ستكون خبرة الصندوق في تحسين إدارة الضرائب، وتجربته الأخيرة في البلدان التي واجهت أزمة مالية مثل ايرلندا والبرتغال واليونان وقبرص، قيّمة للغاية. وبخلاف الاعتقاد السائد، فإن الدعم سيساعد أيضًا في ضمان قدر من العدالة الاجتماعية.
وفي حين أن البرنامج الذي يقوده صندوق النقد سيكون “تطفليا” وسيوفر أموالًا أقل مما كان يؤمل، فإنه لا يزال يوفر أقل مسار مؤلم للتكيف ويسمح بتعاف أسرع. إن آلية التمويل البنّاءة التي يمكن من خلالها دمج برنامج الصندوق، ستشمل مجموعة ثلاثية من صندوق النقد والبنك الدولي ومؤتمر “سيدر”. يمكن أن يكون مثل هذا التحالف مفيدًا في تخفيف الشروط، وجذب المزيد من التمويل، والعمل كحَكَم موثوق به عندما تظهر الخلافات (الحتمية) في لبنان”.